WTO发布《气候变化适应性和贸易》政策简报

简报认为气候变化正在对国际贸易产生深远的影响，但不同的地区和部门之间受到的影响有所不同，小国或内陆国家特别容易受到其运输基础设施损害的影响，农业和旅游业受到的影响可能更加明显；贸易可以成为适应气候变化解决方案的一部分，包括促进投资和经济发展，为气候适应行动提供投资机会，促进气候适应技术的获取，帮助应对粮食安全挑战，并为气候冲击的事前准备、事中反应及事后恢复提供支持；加强国际合作，包括在WTO的合作，是加强供应链的气候复原力、应对与气候有关的粮食安全挑战、提供技术援助和投资的关键。

以下为该政策简报的译文，供参考。

一、简介

气候变化正在对环境、人类以及全球经济产生重大影响。全球变暖、海平面上升和极端天气事件正在影响人类生活、生计和全球生态系统。发展中国家，特别是小岛屿发展中国家（small-island developing states，简称SIDS），很可能在气候变化过程中首当其冲，因为他们在地理上受到的影响更大，他们的复原力和适应能力也相对较弱。

全球变暖和极端天气事件也对国际贸易构成了严重威胁。在非洲、中东、南亚和东南亚等自然灾害频发且抵御能力较弱的地区，出口损失预计会更大。气候变化的许多后果已经难以逆转。因此，适应不断变化的气候及其连带影响是可持续发展的当务之急。适应气候变化需要采取行动，减少气候变化的负面影响，同时利用潜在的新机会。它涉及根据观察到的或预测的气候变化来调整政策和行动。

本政策说明涉及三个重要问题：

- 气候变化对贸易有什么影响？

- 国际贸易和贸易政策在适应气候变化方面可以发挥什么作用？

- 国际贸易合作如何能够推动气候变化适应战略更加雄心勃勃和可行的？

二、气候变化对贸易有什么影响？

气候变化会以不同的方式影响各地区和部门，因此，一些地区和部门更容易受到影响。在短期内，与气候变化有关的极端天气事件会降低生产力，增加贸易成本，并造成供应链的中断。从长期来看，气候变化可以通过改变各国的比较优势从而改变其生产专业化程度，来影响贸易。

由于气候变化的影响，各地区的贸易成本可能会不均衡地增加。其中一个原因是运输基础设施，如公路、内河航道和铁路线，面临着更快的折旧和损坏的风险，需要增加运营、维护和修理的开支。这就使得运输路线的关键节点最容易造成贸易的中断，因此通过有限的港口和贸易路线接收贸易流的小型经济体或内陆国家特别容易受到气候变化对运输基础设施的影响。

农业是暴露在气候灾害中最多且最容易受到气候变化影响的部门。与其他地区相比，撒哈拉以南的非洲和南亚预计将经历更大的农业产量负面冲击。经验证据表明，低收入经济体的农产品出口增长在温度上升1℃的情况下可能会下降5.7%（Jones和Olken，2010）。由于多个粮食生产国的作物系统有可能同时失效，农业贸易波动和粮食安全问题可能会进一步增加。

旅游部门也特别容易受到气候变化的影响。随着夏季越来越热，传统的夏季目的地可能会失去吸引力，而冬季变暖对冬季和山区目的地也是一个风险。海平面上升和极端天气条件也可能永久性地破坏旅游基础设施，高度依赖旅游业的经济体，如小岛屿发展中国家，可能受到最严重的打击。

气候变化可能导致制造业部门的供应链中断。虽然制造业往往不太容易受到气候变化的影响，但依赖气候敏感投入的部门（如食品加工）、劳动密集型部门，以及高度融入全球价值链的部门依然容易受到气候变化的影响。越来越多的极端天气事件可能会影响制造业中心，并可能沿着供应链造成重大的连带效应。

气候变化将改变比较优势，使一些国家处于相对更不利的地位。如果到2060年全球气温上升2.5℃，南亚和撒哈拉以南非洲国家的出口量可能减少多达5%至6%，中东、北非和东南亚将减少3%至4%，拉丁美洲将减少2%，而欧洲和北美的出口量则不到1%（Dellink、Hwang等人，2017）。对商品的依赖和缺乏多样化等因素会加剧面对气候变化的脆弱性，并使各国更难以在其他部门发展比较优势。

三、国际贸易和贸易政策在适应气候变化方面可以发挥什么作用？

国际贸易可以在预防、减少气候风险以及做出相应准备方面发挥重要作用。适应气候变化需要了解气候变化带来的挑战和机遇，以及提高预测、评估和管理气候相关风险的能力。贸易可以通过四种方式支持气候变化适应措施。

首先，贸易可以通过经济增长支持气候变化适应行动。国际贸易可以间接地帮助经济体将其部分财政资源用于气候变化适应行动。例如，观察发现，促进贸易的发展中经济体，其经济增长率会因此而提高1-1.5%（Irwin，2019）。贸易的收益可以为投资气候变化适应战略提供额外的财政支持，如具有气候复原力的基础设施。

第二，贸易和贸易政策可以提高经济对气候变化相关冲击的复原力。天气预报、保险、电信、运输、物流和卫生服务等服务贸易可以在准备应对与气候有关的冲击方面发挥重要作用。一旦发生与气候相关的冲击，贸易可以帮助提供获得基本商品和服务的机会，如食品和医疗用品。例如，为了应对巴基斯坦2022年毁灭性的洪水，政府暂时取消了对粮食救济行动中使用的物品的税收和进口关税。由于出口方面有持续的外国需求，进口方面有中间产品和资本产品的供应，贸易也可以帮助加快经济从这种冲击中恢复和重建。

第三，贸易可以支持缓解气候变化引起的粮食不安全的努力。在因气候变化而导致作物产量上升或下降的地区，贸易可以帮助弥补供需差距。因此，贸易可以通过多种方式促进改善粮食安全，包括改善粮食供应、营养、获取和利用。

第四，贸易可以促进有助于适应气候变化的技术的传播和发展。国际贸易可以通过为气候适应解决方案开辟新的市场机会来刺激创新。全球价值链也可以通过国际知识溢出来刺激创新。此外，贸易可以通过鼓励效率、规模经济以及通过时间学习（learning by doing）来降低气候变化适应技术的成本。

贸易政策可以成为气候变化适应战略的一个组成部分。虽然精心设计的贸易政策可以支持适应气候变化的努力，但受气候变化影响较大的国家往往面临更高的贸易成本，这可能会阻碍与贸易有关的调整措施顺利推行。例如，模拟分析表明，逐步取消农业关税并实施其他贸易便利化措施，包括高效的清关和过境程序，可以在2050年将气候变化对营养不良的影响减少64%，这意味着遭受饥饿的人数将减少多达3500万（Janssens等人，2020）。

对WTO成员提交的所有与环境有关的贸易措施通报（notification）的审查显示，只有少数与气候变化有关的贸易措施，即897项中的161项（18%），可以与适应气候变化相联系。这些与贸易有关的气候变化适应措施主要采取支持措施（support measures）的形式，其次是技术法规和合格评估措施（见图1）。一半以上的气候变化适应措施涉及农业部门，这说明了农业部门应对气候变化的脆弱性和加强气候适应的必要性。

图1：支持措施是最常见的与贸易有关的气候变化适应措施

数据来源：作者基于WTO环境数据库进行计算得出。

注：该图按政策类型反应了2009年至2020年期间通报给WTO的气候变化适应措施。一个通报的措施可以涵盖一个以上的政策类型。

解决气候风险的基础脆弱性（underpinning vulnerabilities）和风险敞口的因素和条件是很重要的。单靠贸易并不是适应气候变化的高度破坏性后果的万能药。虽然气候变化造成的破坏不可能完全避免，但运作良好的市场，包括基础设施、食品、金融服务和劳动力领域的市场，可以提供一些解决方案。例如，劳动力市场政策可以在缓解劳动力市场由于气候变化导致某些部门扩张和其他部门收缩而引起的干扰方面发挥关键作用。社会政策，例如教育和社会学习等领域的政策，也可以通过使更多的人可以获取实施气候变化适应战略所需的实践和技术技能，从而使气候变化适应战略更具包容性。

四、国际贸易合作如何推动气候适应战略更加富有雄心并更加可行？

气候变化适应方面的国际合作对于发挥协同作用和限制不希望出现的影响至关重要。协调对于应对气候冲击做出准备和反应，以及协助受影响最严重的国家，特别是发展中经济体做出适应努力是关键的。气候适应方面的国际合作是广泛而多样的。虽然《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）已经处于协调全球气候变化适应工作的最前沿，但《联合国2030年可持续发展议程》已经认识到还需要尽可能广泛的国际合作来应对气候变化。然而，尽管适应举措得到了不同金融机制的支持，但气候融资还是没有达到2020年1000亿美元的目标，也没有实现《巴黎协定》中的相关要求（UNEP，2021）。2019年，气候适应资金仅占气候资金总额的36%。适应性资金对于最贫穷和最落后的国家尤为重要。适应资金对最贫穷和最脆弱的国家尤为重要，占最不发达国家（least-developed countries ，简称LDCs）和小岛屿发展中国家气候资金的40%以上。

国际贸易合作可以进一步支持和加强气候变化适应行动。越来越多的贸易协定明确涉及气候变化适应，涵盖各种承诺，从采取气候适应措施到促进消除对有助于气候适应的商品和服务的贸易和投资障碍。关于气候变化适应的条款有时由其他处理自然灾害的明确条款来补充（WTO, 2021）。WTO利用其不同的职能，也可以通过促进与气候变化适应有关的贸易政策的透明度和可预测性，以及限制不必要的贸易限制性政策，帮助支持气候适应工作。

WTO可以通过帮助使贸易更加开放、可预测和多样化来提高供应链的气候复原力。一系列广泛的战略可以用来支持复原力。替代关键的投入，储存，在生产过程中保持冗余（即在需要时有额外的生产能力），以及使产品、供应商和市场多样化是潜在的战略。汇集信息和分享专业知识也有助于使供应链对气候变化有更强的适应力。WTO通过减少贸易壁垒，简化海关手续，鼓励贸易政策的透明度和可预测性，包括与气候变化适应有关的政策，支持供应链的气候复原力。WTO的一些机构，特别是贸易与环境委员会，也提供了一个论坛，支持与贸易有关的气候变化适应战略的政策对话和经验分享。

WTO还可以在一些其他领域帮助提高供应链的气候复原力。例如，进一步加强WTO现有的透明度机制将促进企业和政府的决策过程，及时提供相关信息，特别是在与气候有关的冲击发生时。阐明对关键材料或中间投入的出口限制的适当使用，也将减少供应链中的政策不确定性和风险。推进WTO贸易和环境可持续性结构性讨论（Trade and Environmental Sustainability Structured Discussions ，简称TESSD）可以促进具体行动，支持可持续供应链和与贸易有关的气候变化适应战略。

WTO可以帮助缓解粮食不安全问题，包括由气候变化引起的不安全问题。WTO的规则在努力限制贸易扭曲和不必要的贸易壁垒，包括农产品市场的出口限制和扭曲贸易的补贴，从而确保尽可能有效地生产粮食，并确保粮食能够尽可能自由地从粮食过剩地区流向粮食短缺地区。同时，WTO协议还允许WTO成员实施卫生和植物检疫措施，以确保食品安全（只要这些措施不对国内和国外生产者造成不合理的歧视），因为气候变化会增加动植物疾病的发生和传播。农业市场信息系统（Agricultural Market Information System，简称AMIS）是包括WTO在内的国际机构的一个平台，它跟踪主要农产品的供应，并在需要时为协调政策反应提供一个论坛。

WTO还可以进一步支持应对粮食安全挑战的努力，包括由气候变化引起的挑战。在2022年6月举行的第十二届部长级会议（MC12）上，WTO成员同意对世界粮食计划署为人道主义目的购买的粮食免除出口限制。部长们还承诺促进粮食、化肥和其他农业投入的贸易，并在提高生产力方面进行合作。执行这一决定可有助于管理危机期间粮食价格飙升的连锁反应，从而提高粮食安全。为粮食安全和公共储备找到一个永久的解决方案，也可以提高农业市场的可预测性。扩大目前以小麦、玉米、大米和大豆为重点的AMIS的提示范围，可以帮助进一步提高农业市场的透明度。

图2：大多数与适应气候变化有关的贸易援助付款涉及农业

数据来源：作者根据经济合作与发展组织（OECD）DAC-CRS（发展援助委员会债权人报告系统）援助活动数据库进行计算所得。

能力建设和技术合作可以帮助发展中国家，特别是最不发达国家，建立适应气候的贸易能力和基础设施。WTO支持向发展中国家转让相关技术，包括与气候变化适应有关的技术，这符合WTO成员在《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS协议）下的义务。此外，越来越多的贸易援助项目也被分配给与气候变化适应有关的项目，这些项目约为57.5亿美元，占2020年贸易援助总支付额的12%。一半以上与气候适应有关的贸易援助付款是针对农业部门的，其他项目则主要集中在能源、运输和储存、银行和金融服务以及林业部门（见图2）。贸易援助计划，如强化综合框架(Enhanced Integrated Framework，EIF)和标准与贸易发展基金(Standards and Trade Development Facility，STDF)，正日益帮助最不发达国家和其他脆弱的发展中国家建立与贸易有关的适应能力。

WTO认为各成员可以做更多的工作，更好地利用气候融资和贸易援助之间的协同作用，帮助低收入和脆弱国家应对适应气候变化的挑战。贸易援助计划可以通过协助各国将贸易解决方案更好地纳入国家气候适应战略，以及更系统地将气候风险纳入贸易援助项目，帮助调动更多资金用于气候变化适应。加强WTO关于发展中国家和最不发达国家与贸易有关的适应需求的讨论，也有助于提高贸易援助和气候融资方案之间的协调性和一致性。